Descentralizar para Despresidencializar

Un Estado Unitario y Descentralizado

      Una de las esferas de la Reforma del Estado radica en el estrechamiento de la asociación entre el Estado y la sociedad civil, y una redistribución de las responsabilidades y tareas entre ambos, viabilizada por acuerdos y decisiones participativas. A partir de la comprensión de estos procesos, es posible destacar el concepto de descentralización, el cual de alguna manera cruza todo el panorama y se ha alzado como uno de los ejes sustentadores y potenciadores del proceso de redemocratización y que debiese estar en la base de la Reforma del Estado, dentro del complejo contexto de la globalización y de la intensificación de lo particular y de lo local.

      Los aspectos internos son predominantemente políticos y culturales. Dentro de los primeros, un primer factor es el planteamiento de un Estado unitario como marco inamovible del proceso descentralizador. Esta estructura debiese ser compatible con un estado descentralizado, en la medida que los organismos subnacionales estén diseñados como otro nivel de ejercicio del poder y no como un servicio público más.

      En Chile existe actualmente un amplio consenso respecto a la necesidad de descentralizar la administración del Estado para lograr una gestión más eficiente y democrática del mismo. Por ello se ha decidido reimpulsar el proceso de descentralización del Estado fortaleciendo especialmente el nivel regional institucionalizado en los Gobiernos Regionales de reciente creación en 1994.

      Este proceso implica un traspaso gradual y creciente de atribuciones y recursos a los Gobiernos Regionales, lo cual representa mayores grados de autonomía para las regiones. Efectivamente, los Gobiernos Regionales tienen hoy capacidad de decisión sobre recursos que antes eran asignados centralizadamente. Este es el caso por ejemplo de las nuevas provisiones del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), de los fondos de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y de los fondos de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL).

Por otra parte, el carácter fuertemente presidencialista del régimen político basado en la creencia de un poder ejecutivo fuerte, sin duda afecta la dispersión del poder político, es decir la descentralización. También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de elecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual se muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de escenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior ha dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen legítimamente por sus intereses territoriales. En definitiva no existe un subsistema partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a participación ciudadana y validación del sistema democrático

Al disponer los Gobiernos Regionales de mayor autonomía y más recursos, se ven enfrentados al desafío de mejorar su capacidad de gestión y para ello deben disponer de los instrumentos adecuados, por ejemplo de una Estrategia Regional de Desarrollo. Ahora, la gestión de cada Gobierno Regional no podrá ser de simple administración, sino que por el contrario, ella deberá producir un impacto positivo en el desarrollo de la región. Se entiende como  desarrollo el mejoramiento sostenido de las condiciones de vida de la población regional junto al crecimiento de la economía regional.   Es fundamentalmente un proceso endógeno, nos “autodesarrollamos”, articulando nuestros sectores, áreas geográficas y potencialidades.  Aprovechamos así, la densidad demográfica y de vida regional activa que tiene nuestra zona de 1.600.000 habitantes y larga tradición histórica

  Siendo en su esencia un proceso eminentemente político, la importancia y énfasis que otorgue el Gobierno a este tema es de fundamental importancia para poder seguir avanzando. En general ha predominado la visión de una carencia de voluntad política en torno al tema de la Descentralización, de una falta de consenso sobre los limitantes y desafíos del proceso y de la no existencia de una visión prospectiva del país y de un modelo de Descentralización para Chile. También deben tenerse en cuenta como factor político, las características que ha tomado la descentralización chilena durante los gobiernos de la concertación, asociadas a los conceptos de democracia, modernización y gradualidad.

En el plano legal, existe un factor interno importante que también condiciona el proceso chileno de descentralización; la Constitución y las leyes en Chile definen descentralización y hacen una clara distinción entre los conceptos de Gobierno y Administración del Estado. Ello condiciona el proceso puesto que establece que la facultad de gobernar sólo puede desconcentrase y únicamente la facultad de administrar puede descentralizarse.

Por último, es necesario mencionar que existe todo un marco teórico y una experiencia acumulada de otros países en cuanto a la descentralización, aspectos que de una u otra manera inciden en el proceso chileno. Por ejemplo, las malas experiencias de otros países en materia de endeudamiento subnacional, han generado resistencias en Chile para abordar este tema.

            En el ámbito regional, el problema más acusado es la incapacidad de los Gobiernos Regionales para obtener recursos propios. Actualmente este nivel tiene como único ingreso propio el 70% de las patentes mineras, que representa una mínima parte en comparación con las transferencias centrales para gastos de inversión. Además, los Gobiernos Regionales reciben el 65% correspondiente a la enajenación de bienes raíces fiscales de la región pero vía transferencia del FNDR por lo que no puede considerarse como ingreso propio. Lo mismo ocurre con la ley de drogas, que constituye ingreso propio del Gobierno Central pero que luego se distribuye a las regiones según fórmula1.

            Es necesaria  una política consensuada y una estructura institucional que lidere el proceso de descentralización en él que pueda observarse que los principales desafíos en el ámbito político institucional se refieran a generar un proyecto consensuado para la descentralización en Chile, que contemple una política nacional de descentralización y una agenda participativa. Para ello se requiere una estructura institucional y liderazgos claros que conduzcan el proceso. Es indispensable constituir una visión sistémica de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestión, que supere la actual visión sectorial y por servicio, por una que reconozca que gran parte de la acción pública futura será resuelta por las entidades descentralizadas y que, para que así ocurra, es indispensable realizar la modificación sustantiva del aparato público central desconcentrado y no tan sólo del apoyo a Gobiernos Regionales y Municipios. Esta reforma es lo que permitirá constituir el modelo deseado de Estado unitario descentralizado.

            A nivel Municipal   los avances se expresan en la consolidación creciente de los municipios como actores legitimados entre la dirigencia política y la ciudadanía. Sin duda uno de los avances más importantes ha sido el proceso de democratización que comienza formalmente en 1992, mediante la elección de alcaldes y concejales por sufragio universal. Posteriormente se estableció un nuevo de mecanismo para la realización de las elecciones municipales, conducente en lo fundamental, a la elección directa del cargo de alcalde. Finalmente, se presentó al Congreso Nacional un proyecto de ley para establecer en el país un sistema electoral municipal que contemple, expresamente, elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales.

-Nuevas competencias municipales y fortalecimiento de la gestión local: El aspecto más destacado en el ámbito local se refiere a los importantes esfuerzos que se han realizado en la creación de nuevas competencias municipales y en materia de fortalecimiento a la gestión municipal.  La modificación a Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, se inserta en el contexto del mejoramiento de la gestión de los municipios para beneficio de la población local, introduciendo necesarias innovaciones en términos de modernizar la actual administración municipal en su conjunto, en materias tan trascendentes como, flexibilidad administrativa, fiscalización, participación ciudadana y gestión financiera.

En cuanto a nuevas competencias municipales, destaca el nuevo artículo 110 de la Constitución, que faculta a los municipios para el cumplimiento de sus funciones, a crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, y a establecer los órganos o unidades que la ley orgánica municipal respectiva permita. Además, también en la modificación a Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades destacan especialmente la incorporación de algunos conceptos de planificación municipal (Plan de Desarrollo Comunal, Plan Regulador Comunal y el Presupuesto Municipal Anual) y la ampliación de la competencia municipal en las áreas de asistencia jurídica, fomento productivo, prevención y atención de catástrofes, seguridad ciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.  En el área de fortalecimiento a la gestión, destacan el desarrollo del Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal o PROFIM en que se desarrollaron 97 proyectos de Planificación Estratégica y Planes de Desarrollo Comunal, el Programa de Asociativismo Municipal y los compromisos de gestión en salud.

En este entorno se han llevado a cabo las políticas descentralizadoras en los últimos gobiernos, pero podemos identificar algunas grandes falencias que aun quedan por resolver, y que se clasificaran  en dos Niveles, primero, en un nivel regional, y  otro el nivel local o comunal.

            EL NIVEL REGIONAL:     En el ámbito regional, el desafío se centra principalmente en reformas institucionales que transformen al Gobierno Regional en verdadero agente autónomo de desarrollo regional. Esta reforma integral de la institucionalidad regional, debiese permitir profundizar los mecanismos de elección de autoridades regionales y la diversificación de instancias de participación ciudadana en las entidades descentralizadas, así como otorgar mayores competencias a los Gobiernos Regionales, promover el estudio de un proyecto de ley de rentas regionales y mejorar efectivamente la articulación entre éstos y los diversos actores regionales. Incluso podría reforzar la capacidad normativa de los Gobiernos regionales, agregando atribuciones o iniciativas en este ámbito. Este sentido se puede avanzar ya no solo en una descentralización administrativa (traspaso de funciones y atribuciones), o descentralización política (elección de autoridades regionales, provinciales, etc.), si no que dar un salto mas potente y avanzar hacia una descentralización jurídica, pero no en su mayor expresión que nos convertiría en un estado federal, mas bien a modelo cercano al Estado Regional Español, y que como punto de partida podríamos luchar por una atribución de los GORES; presentar Proyectos de ley, obviamente estableciendo quórum calificados ya sea en votaciones del  CORE, como crear una instancia de asociación de gobiernos regionales, estableciendo como requisito la mitad mas uno, en su votación, para presentar    proyectos de ley, manejando las urgencias para no depender del gobierno central y su voluntad política ya que la construcción e implementación de políticas y leyes debiesen considerar las diversidades regionales y asumir las riquezas de las diferentes realidades del país.

            Por último, será necesario contribuir a la identificación de indicadores que permitan evaluar los avances e impactos de las políticas, leyes, planes y programas vinculados a la descentralización que permitan generar un proceso de aprendizaje dentro del mismo proceso, como asimismo sistematizar e intercambiar experiencias descentralizadoras que se dan en distintas partes del mundo a través de diferentes actividades.

Avanzar en la desconcentración y descentralización de servicios públicos: A nivel de competencias desconcentradas desde el nivel central al nivel regional, para que la desconcentración sea real y no aparente es fundamental que los principales servicios públicos regionales pasen a depender directamente del intendente y ser parte del Gobierno regional.

La falta de claridad mencionada anteriormente, sumado a la falta de coordinación de las intervenciones sectoriales en el territorio, dificulta las acciones vinculadas a las estrategias de desarrollo regional y local. Una limitación en la solución de este problema es el desequilibrio de poder entre el GORE y los Ministerios del Gobierno Central, a través de los SEREMIS, en el territorio. De igual forma, las autoridades de los servicios desconcentrados responden a su superior del nivel nacional y no al Intendente.

            Además, una primera expresión del fortalecimiento de las competencias regionales debiera ser la del traspaso a ellos de una serie de servicios actualmente centralizados y de clara incidencia regional como SERVIU; CORFO, SERNATUR, DIGEDER, INDAP, INE, además de la transferencia de instancias desconcentradas como la Dirección regional de Arquitectura, y Vialidad del MOP, los servicios de salud, los SERPLAC y las SEREMIS en general. Además podrían agregarse algunas empresas del Estado como CODELCO, y todos los programas que son localizables como obras portuarias, pequeños aeropuertos, vialidad rural y urbana, etc.

            En materia de transferencias de competencias, funciones y atribuciones, debiese existir una mayor claridad entre los niveles que termine con las tensiones y duplicidades y facilite la coordinación. Al mismo tiempo debiese existir un programa que permita ir traspasando estas atribuciones en el tiempo a los niveles subnacionales pues aun existe un amplio terreno, especialmente en materia de educación y salud.

            Falta de coordinación en el territorio: Por su parte, en el Intendente predomina el papel de representante del presidente de la República, más que representante de la comunidad regional, por lo que un avance en la elección de los Intendentes daría una clara señal política respecto a la intención de descentralizar nuestro país, ya que por un lado existiría una verdadera representación regional y por el otro sin lugar a dudas serviría como plataforma política para contrapesar el poder supremo que posee el gobierno central y claramente seria una plataforma política para muchos ciudadanos de las distintas regiones, a lo anterior deberíamos sumar la intención de elegir por medio de votación popular a los CORES, lo que indudablemente despertó resquemores en los parlamentarios, por lo que  hay unanimidad en que el proyecto de la Presidenta Bachelet para elegir a los CORES contempla una polémica "pillería" para asegurar el apoyo parlamentario sin que éstos se sientan amenazados: la inhabilidad de los consejeros para optar a un cargo de elección popular, por cuatro años.  De este posible proyecto de ley surge el necesario debate acerca de quien debe presidir el GORE, algunos no obstante, observan que si se diferenciaran bien los roles no debiera haber conflictos de intereses: "El rol de los parlamentarios es legislar, hacer las leyes nacionales, y el de los CORES es dirigir responsabilidades colegiadas para buscar oportunidades en su región", precisa el presidente del Conarede.  Los mayores matices surgen al determinar si, elegidos popularmente los consejeros regionales, se anula la figura del intendente o coexiste a la par con la del presidente del CORE, uno como representante del Ejecutivo en la región, y otro como jefe del gobierno regional y ejecutor de proyectos y recursos.  Por otro lado expresa el ex ministro y ex senador, Edgardo Boeninger  "Nunca he creído en la elección del intendente, al menos en el corto plazo", , quien advierte que si el intendente es elegido, "el Ejecutivo pierde sus representantes, y se tendría a un jefe de gobierno regional que represente sus cuitas ante el Ejecutivo", sin embargo, por el Conarede,  Heinrich von Baer apunta a la elección directa del intendente y nos recuerda que estaban  contemplados en  los programas de Gobierno de Lagos y Lavín eso ya hace muchos años.

            Un factor adicional de descoordinación es la dificultad para relacionar las políticas del nivel regional con el nivel comunal, debido a la carencia de instrumentos de coordinación entre ambas instancias.  Por ultimo una “Ley de rentas regionales” Además de aumentar los recursos para inversión pública de decisión regional, el gran desafío consiste en dotar a los gobiernos regionales de autonomía y recursos claramente identificados para asumir las tareas que le corresponden. Debiese avanzarse en una reforma presupuestaria nacional de modo que el presupuesto nacional genere una partida presupuestaria por región, al igual que cada ministerio., avanzar en la descentralización por el lado de los ingresos a través de tributos regionales, coparticipación tributaria u otro mecanismo.

Por otro lado tenemos los grandes desafíos de una nueva reforma municipal consistente en un proceso continuo de cambios profundos para transformar a las 345 Municipalidades del país desde simples administraciones locales a verdaderos GOBI­ERNOS COMUNALES, que tengan las facultades y competencias que los ciudadanos esperan, debidamente financiadas. El objetivo con la Reforma Municipal es dar un paso significativo en el perfeccionamiento de la democracia con Municipios que satisfagan a sus veci­nos y sean instituciones verdaderamente promotoras de mayor calidad de vida, desarrollo humano, económico, participación ciudadana, transparencia y progresismo. Chile tiene que dar a las Municipalidades un estándar de calidad democrática internacional.

La Gestión responsable y transparente en los municipios: En el terreno financiero, debiese promoverse una gestión más activa y moderna, que refuerce la transparencia y responsabilidad política en el nivel local. Lo anterior permitiría potenciar la descentralización fiscal aumentando los recursos propios municipales a través de diversas medidas como por ejemplo:

1. Transferencias directas a los municipios de fondos sectoriales y regionales

2. Autonomía para la fijación de impuestos territoriales

3. Autonomía para comprar o vender bienes inmuebles

4. Posibilidad de endeudamiento, por ejemplo, a través de la emisión de Bonos.

Además debemos agregar los siguientes puntos que deben guiar este procesos:

- Hacer del Municipio un real Gobierno Comunal o Local

- 30% del Gasto Gubernamental Total para los muni­cipios

- Comisión Tripartita para la Descentralización Fis­cal

- Transferir nuevas Competencias con adecuados Re­cursos

- Calidad y Recursos para Salud Primaria

- Más Calidad y Recursos para la Educación Mu­nicipalizada

- Apoyar a PYMES y Microempresas (desarrollo económico local)

- Agenda Digital Local (Banda Ancha y servicios para los 345 municipios del país)

- Resolver en beneficio del interés público todas aquellas competencias de facultades o atribuciones en­tre los Municipios y el sector privado o público conc­esionado para evitar el detrimento al patrimonio nacio­nal (límites ribereños, carreteras, propiedades de postes del alumbrado público, derechos de aguas, publicidad en propiedades privadas).

- Descentralizar funciones no esenciales que ad­ministra el Estado y que son de interés municipal: las atribuciones no esenciales (aquellas atribuciones con­tenidas en cuerpos legales distintos a la Ley de Munici­palidades), debieran ser transferidas a los Municipios mediante la celebración de convenios directos entre los servicios públicos y las Municipalidades, con el corre­spondiente financiamiento.

Financiamiento:

- Financiamiento diferenciado: formalizar una tipología municipal que comprenda heterogeneidad ter­ritorial y diversidad financiera de modo de construir un sistema de competencias y de financiamiento diferen­ciado acorde a la realidad específica de cada comuna.

- Financiar actuales funciones traspasadas: se debe estudiar cuál es el costo real de las actuales funciones que la Ley entrega a los Municipios. Saber en qué con­siste la unidad de subvención y qué financia en el caso de salud y educación.

- Replantearse la devolución a la administración del Estado Central de la educación pública municipal como una solución al déficit actual.

- Urgente recuperación de facultades municipales su­primidas en la Ley de Rentas II y que provocaron más pérdidas al sistema municipal que ganancias, como el cobro de derechos por metro cúbico de áridos de Pozos Lastreros y la drástica disminución en el cobro de los derechos de aseo.

- Recuperación de IVA por parte de los Municipios: Del mismo modo que hay empresas (sector construc­ción) que recuperan el IVA por el valor que agregan a sus productos, los Municipios debieran recuperar el IVA ya que son entes que entregan servicios sociales. Cabe señalar que los Municipios chilenos cancelan aproximadamente 120 mil millones de pesos al año por este concepto.

- Permitir asociación público-privada: en este ámbito se propone que se ponga término a la prohibición ex­istente en materia legal, de que los Municipios no pu­edan asociarse con empresas con el objetivo de generar proyectos con un alto interés social, pero que a su ve  sean rentables económicamente.

- Permitir el Endeudamiento Municipal: a través de la emisión de bonos, contratación de empréstitos, o al­guna fórmula de endeudamiento que permita financiar proyectos de inversión rentables desde el punto de vista de la eficacia (de acuerdo a los objetivos propuestos) y eficiencia (de acuerdo a los costos).

- Permitir el cobro por externalidades anexas que provoquen intervenciones urbanas: Cuando se reali­zan proyectos inmobiliarios, instalación de industrias, supermercados, colegios, centros comerciales, etc., se generan una serie de externalidades anexas, las cuales pueden ser positivas o negativas, que afectan directa­mente la comuna.

- Institucionalizar el asociativismo municipal: A través de mancomunidades o uniones de comunas (con la respectiva personalidad jurídica), como herramienta estratégica e instrumento de gestión para el desarrollo de la institucionalidad municipal.

- Cobertura del 100 % para que el “per capita” cubra los costos de la atención primaria de salud y del Esta­tuto administrativo de los funcionarios del área.

- Promover y elaborar “cartas ciudadanas”, las cu­ales se transformarían en instrumentos de información para los ciudadanos con el fin que estos puedan reali­zar un control social de los planes de gestión anual, los compromisos de las autoridades y evaluar la calidad de los servicios municipales.

- Simplificar legal y operativamente la realización de plebiscitos o consultas ciudadanas.

- Legislar la realización de Presupuestos Participa­tivos con financiamiento compartido entre Municipio, vecinos y aportes extraordinarios del Gobierno.

- Aumentar las atribuciones y participación de las Juntas de Vecinos: a través del perfeccionamiento de la Ley de Organizaciones Comunitarias.

- En el plano de las propuestas de los concejales, la Comisión de Reforma Municipal asume los acuerdos del Primer Congreso de Concejales de Chile, realizado en Viña del Mar en mayo del 2006 (se adjunta docu­mento), en el cual se plantea profundizar la facultad fis­calizadora y propender a un sistema de gestión munici­pal que consagre una mayor incorporación del concejal a su ejercicio en tiempo y dedicación, posibilitando la conducción y responsabilidad en distintas áreas de los Municipios.

            En definitiva uno de los desafíos centrales de la próxima década es lograr el desarrollo económico y social más armónico entre las regiones del país. Este objetivo implica focalizar parte importante de los esfuerzos en la decisión de reducir la excesiva concentración de la riqueza y crecimiento económico en la Región Metropolitana. Lo relevante para este objetivo es tener una política y una estrategia para desarrollarla, puesto que su éxito no será fruto de un sólo instrumento o de simples reducciones tributarias, sino de una acción sistemática, de un fuerte liderazgo regional y local, de la formación de una masa crítica de capital humano en las regiones y de la percepción de un sentido de urgencia y del reconocimiento de que lograr este objetivo no sólo responde a la necesidad de todas las regiones, sino a la necesidad de lograr un mayor bienestar para todo el país.